Land Reform & Gerakan Agraria Indonesia – Noer Fauzi Rachman*
Buku ini berisi penelitian Noer Fauzi Rahman yang menyelidiki bagaimana tanah-tanah negara di Indonesia ditargetkan untuk diredistribusi melalui kebijakan land reform maupun gerakan-gerakan agraria. Selain tindak hegemoni pemerintah, ia juga terjun mengamati praktik upaya resistensi masyarakat, baik secara radikal maupun via perjuangan birokrasi.
Basis sosial gerakan-gerakan agraria di Jawa umumnya adalah para petani kecil dan penduduk desa yang tak bertanah serta para aktivis agraria perkotaan yang biasanya terlibat dalam perjuangan agraria melawan Perhutani dan perkebunan-perkebunan swasta dan negara. Selain itu, dinamika gerakan-gerakan agraria di Jawa umumnya muncul melalui aliansi yang terbangun antara para aktivis agraria di kampus dengan para pemimpin petani lokal. Sementara itu, para pemimpin gerakan tani biasanya muncul dari tokoh-topkoh masyarakat seperti guru, pamong desa, pemuka agama, dan ketua koperasi. Mereka umumnya bukanlah masyarakat termiskin dari golongan miskin masyarakat desa, tetapi juga bukan dari golongan terkaya pada strata masyarakat pedesaan. Lebih tepatnya, mereka adalah bagian kelas menengah di desa. Para tokoh ini leluasa berkunjung ke kota untuk berinteraksi dengan para aktivis dan organisasi agraria perkotaan guna memperoleh gagasan dan dukungan politis yang dibutuhkan. Di sisi lain, para aktivis umumnya mengunjungi para pemimpin pedesaan dalam rangka membantu para pemimpin tani desa untuk menjalankan peran yang disebut Gramsci sebagai intelektual organik—satu elemen pemikir dan organisator dari kelas sosial tertentu yang mampu mengupayakan sejenis kepemimpinan moral, inetelektual, dan politik.
Di buku ini Noer Fauzi Rahman menggunakan konsep hegemoni dari Gramsci sebagai pijakan teoretisnya. Gramsci mengembangkan konsep hegemoni untuk mendeskripsikan suatu kondisi di mana kekuasaan kelas dominan dicapai tidak hanya oleh kekuatan fisik, tetapi juga oleh pemberlakuan konsensus atas setiap orang yang didominasi melalui “pemenuhan bukan hanya tujuan-tujuan ekonomis dan politis, tetapi juga kesatuan moral intelektual, sehingga memunculkan tantangan akan perlunya perjuangan yang dihadapkan tidak hanya pada kekuasaan korporasi, tapi juga pada sesuatu yang sifatnya lebih universal”. Hegemoni berusaha merengkuh “persetujuan spontan” yang diberikan oleh sebagian besar massa rakyat dengan mengedepankan tujuan bersama bagi kehidupan yang dikendalikan oleh kelompok kelas dominan. Hegemoni bukanlah fenomena statis, melainkan suatu fenomena yang ditandai oleh pergerakan terus menerus, polemik, dan perdebatan-perdebatan yang menunjukan bahaimana berbagai kelompok kelas yang berkuasa berusaha mengatasi krisis untuk melanggengkan kekuasaan hegemoniknya (Hall 1996: 422-423)
Sesungguhnya kejayaan hegemoni kelompok kelas dominan tidaklah pernah komplet, sementara proses untuk memperoleh persetujuan dari kelompok subordinat tidak pernah paripurna. Jika hegemoni gagal, kelompok kelas dominan mengerahkan aparatur kekuasaan negara yang bersifat memaksa, yang sah-sah saja mendisiplinkan kelompok-kelompok yang tidak setuju ini, baik secara aktif maupun pasif. Tetapi mekanisme ini memang dipersiapkan untuk mengantisipasi momen-momen krisis dominasi ketika persetujuan spontan gagal direngkuh (Gramsci 1971; 12).
Modal analisis itu lantas dipakai Noer Fauzi Rachman untuk menelusuri jejak historis land reform di Indonesia:
Demokrasi Terpimpin
Demokrasi Terpimpin (1957 – 1965) menetapkan land reform sebagai proyek negara yang dimotori oleh visi revoolusioner untuk mencapai “masyarakat sosialis Indonesia”. UUPA (Undang-Undang Pokok Agraria) diberlakukan untuk merombak dualisme hukum agraria yang diwariskan penguasa negara kolonial dan membangun konsep politik hukum yang baru, “Hak Menguasai dari Negara” yang memberi wewenang kepada pemerintah pusat untuk mengatur alokasi, penguasaan, dan pemanfaatan tanah dan sumberdaya alam, mengatur dan menentukan hubungan-hubungan kepemilikan, dan membedakan antara tindakan legal dan ilegal terkait dengan tanah dan sumber daya alam.
Land reform sendiri bagi Soekarno merupayakan bagian tak terpisahkan dari Revolusi Indonesia. Latar belakangnya adalah melihat banyak tanah subur yang ditelantarkan para tuan tanah sebenarnya bisa diubah menjadi tanah-tanah produktif. Para tuan tanah lalu wajib menyerahkan tanah mereka yang luasnya melebihi batas dengan mendapatkan ganti rugi yang layak. Program land reform bertujuan untuk menghapus kelas tuan tanah yang tanahnya digarap oleh buruh tani, juga mengurangi jumlah petani tanpa tanah dengan cara memberikan tanah milik atas dasar prinsip “tanah untuk mereka yang menggarap di atasnya”.
Kompensasi finansial untuk tanah kelebihan dan tanah guntai sendiri ditentukan oleh panitia land reform kabupaten berdasarkan jumlah rata-rata pendapatan bersih dalam lima tahun terakhir per hektarnya.
Selain land reform, Soekarno juga mengesahkan UU Nomor 2 Tahun 1960 tentang Perjanjian Bagi Hasil yang bertujuan untuk menyetarakan bagian keuntungan antara pemilik tanah dnegan petani penggarap: 1) Pemilik lahan mendapat bagian 50 persen dan buruh panen mendapat 50 persen jika lahan tersebut adalah sawah, 2) pemilik lahan mendapat bagian 33,33 persen dan buruh panen mendapat 66,6 persen jika lahan tersebut adalah tanah kering atau tanah basah dengan tanaman tunai, 3) Jika kesepakatan yang ada untuk pembagian hasil panen lebih baik untuk buruh panen ketimbang panduan di atas, kedua pihak harus menggunakan kesepakatan awal.
Untuk memajukan agenda land reform, pada 1963—ketika MPRS menetapkan Soekarno sebagai Pemimpin Besar Revolusi Indonesia dan Presiden Seumur Hidup—Sukarno menetapkan 24 September—hari lahir UUPA–sebagai Hari Petani.
Pada 1964, PKI dan organisasi massa petani terbesarnya, BTI melancarkan aksi sepihak untuk mengambil alih dan mengokupasi tanah-tanah yang dianggap akan diredistribusikan kepada para petani. Mereka menyatakan bahwa penerapan redistribusi tanah menghalang-halangi penerapan peraturan tersebut. Aksi-aksi ini dipandang PKI sebagai sebuah sikap politik resmi melawan para tuan tanah yang menolak melaporkan tanah kelebihan mereka kepada panitia land reform, atau menghindarinya dengan cara membagi-bagi tanahnya ke dalam bagian-bagian lebih kecil dengan diatasnamakan anggota-anggota keluarga mereka. Aksi-aksi tersebut memunculkan ketegangan dan kontroversi lokal dan nasional, termasuk perdebatan sengit mengenai aksi spihak antara editor Harian Rakjat (mewakili PKI) dan editor Merdeka (mewakili PNI) pada 1964.
Soekarno lebih memihak PKI dan BTI. Ia mendukung aksi sepihak dan mengecam pihak-pihak yang merintangi land reform. Soekarno memerintahkan Menteri Urusan Agraria untuk menyelesaikan dengan segera—sebelum akhir 1964 atau pertengahan 1965—program redistribusi tanah kelebihan di Jawa, Madura, dan Bali. Ia juga memerintahkan Menteri Kehakiman untuk mendirikan pengadilan land reform secepat mungkin dan memperingatkan panitia land reform untuk mengakhiri praktik-praktik tidak benar, termasuk membiarkan para petani mengambil tindakan sendiri menuntut hak-hak mereka.
Namun, Peristiwa 30 September 1965 menjadi momentum bagi Soeharto menyatukan kekuatan antikomunis untuk melarang keberadaan PKI dan underbouw-nya. Pembantaian ini merupakan gerakan puncak dari ketegangan-ketegangan kelas di pedesaan yang sebagaimana disebut sebelumnya. Hantaman terakhir berupa penyingkiran Soekarno melalui sebuah keputusan resmi MPRS pada 1967 yang sekaligus menunjuk Jenderal Soeharto sebagai Presiden Indonesia. Di bawah pemerintahannya, jabatan Menteri Urusan Agraria diperkecil menjadi Direktur Jenderal di bawah Menteri Dalam Negeri. Tanpa perlindungan, banyak akhirnya tanah-tanah yang telah diredistribusikan diambil alih kembali oleh pemilik tanah yang lama atas dukungan militer. Tentara berpangkat rendah tak jarang ditunjuk menjadi kepala desa di mana-mana.
Di luar kekalahan land reform, salah satu masalah yang tak terselesaikan sejak awal adalah bagaimana lahan kehutanan (bersama lahan perkebunan) di Jawa dikecualikan dari program land reform 1962-1965 karena peraturan kehutanan kolonial tidak dihapus. Pemisahan wilayah kehutanan dari wilayah agraria malah diperlebar setelah Presiden Soeharto menandatangani UU nomor 5 Tahun 1967 tentang Ketentuan-Ketentuan Pokok Kehutanan sebagai bagian dari paket memfasilitasi investasi modal asing dalam negeri. UU Kehutanan 1967 sama sekali tidak menyinggung keberadaan UUPA, bahkan justru menghidupkan kembali prinsip domein negara yang menyatakan bahwa negara adalah pemilik lahan hutan dan Menteri Kehutanan memiliki kewenangan untuk menunjuk dan mengukuhkan kawasan mana saja yang termasuk dalam “kawasan hutan”. Bahkan, untuk wilayah Jawa dan Madura, pemerintah secara resmi mendirikan kembali Perhutani pada 1972 dalam bentuk perusahaan milik negara untuk mengelola lahan hutan.
Orde Baru
Rezim soeharto membekukan kebijakan dan pelaksanaan land reform, serta sebaliknya membuat kebijakan-kebijakan baru anti-land reform, termasuk dengan mempropragandakan land reform secara negatif sebagai satu pilar dari ajaran komunisme. Akhirnya topik land reform benar-benar hilang dari wacana resmi pemerintahan.
Rezim soeharto juga telah membawa Indonesia, yang sebelumnya merupakan salah satu anggota Gerakan Non-Blok, pelan-pelan bergabung dalam blok geopolitik barat dan ekonomi dunia kapitalis, utamanya melalui gagasan dan praktik “Pembangunan” yang segera menjadi kerangka baru bagi negara-masyarakat. Kerangka utama dari kebijakan pemerintah berubah secara drastis dari “Revolusi” menjadi “Akselerasi dan Modernisasi”—sebauh kerangka yang disajikan oleh Ali Moertopo (1973).
Setelah dominasi investasi asing pada awal rezim soeharto, kemunculan nasionalisme ekonomi sebagai agenda nasional dimungkinkan oleh melonjaknya anggaran negara berkat pendapatan minyak pada awal 1970-an. Nasionalisme ekonomi ini secara jelas ditandai dengan munculnya Pertamina, perusahaan minyak raksasa milik negara yang menjadi sumber utama devisa asing (Robinson 1997:33). Semua investasi yang diarahkan oleh nasionalisme ekonomi itu berimplikasi pada penciptaan sebuah kebijakan pengambil alihan lahan untuk proyek-proyek pembangunan. Sementara Robison (1997) juga menyebut “birokratisme predatoris” untuk mengistilahkan pejabat sipil dan militer yang mengambil keuntungan pribadi dan politik melalui posisi mereka dalam kekuasaan pemerintah, termasuk dalam pengadaan tanah untuk pembangunan.
Beberapa kebijakan penting dari suharto termasuk menurunkan derajat Departemen Agraria menjadi suatu Direktorat Jenderal di bawah Departemen Dalam Negeri. Lalu dalam rangka meningkatkan kapasitas pemerintah dalam “pengadaan tanah bagi pembangunan”, pada 1988, Direktorat Jenderal Agraria ditingkatkan statusnya sebagai lembaga pemerintah nondepartemen, yang diberi nama Badan Pertanahan Nasional. Pada gilirannya, model intervensi negara dalam pengadaan tanah ini memperoleh tantangan dari World Bank yang meminta BPN merombak kebijakan, manajemen, dan administrasi pertanahan yang dimulai melalui Indonesia Land Administration Project. Selanjutnya, sejak 1995, BPN menjadi arena berkerjanya kekuatan neoliberal yang mempekerjakan pengetahuan dan keahlian otoritatif mereka, selain tentunya investasi melalui uang, proyek, serta para ahli dan konsultan-konsultan internasional.
BPN yang sentralistis dibentuk berdasarkan Keppres Nomor 26 Tahun 1988 sebagai badan tersendiri setelah lebih dari 20 tahun hanya menjadi Direktorat Jenderal di bawah Kementerian Dalam Negeri. BPN merupakan badan pemerintah negara yang memiliki kantor wilayah di 26 provinsi dan kantor pertanahan di 64 kotamadya dan 233 kabupaten. Hingga akhir 1999, BPN diketuai ex officio oleh Menteri Negara Urusan Agraria. Dalam kapasitasnya sebagai menteri negara, Menteri Negara Urusan Agraria hanya memiliki struktur dukungan yang kecil, yakni Kantor Menteri Negara Urusan Agraria, bukan kementerian dengan struktur di daerah. Pada akhir 1999, jabatan Menteri Negara Urusan Agraria dihapus dan diganti dengan kepala BPN, yang lagi-lagi dijabat secara ex officio oleh Menteri Dalam Negeri. Sejak 2001, BPN menjadi badan pemerintah nasional yang tersendiri dan terpisah dari Menteri Dalam Negeri; Kepala BPN secara langsung bertanggung jawab pada presiden.
Lengsernya rezim otoriter soeharto pada 1998 disusul aksi sejumlah aktivis LSM dan para pakar pro-land reform, serta organisasi-organisasi petani untuk menjalankan kampanye land reform. MPR meminta presiden dan DPR untuk merancang arah kebijakan pembaruan agraria dan pengelolaan sumber daya alam, yang pada gilirannya menjadi Tap MPR Nomor IX/MPR/2001. Tetapi berbagai lembaga pemerintah pusat, termasuk BPN, cenderung menganggap land reform sebagai konsep yang berasal dari luar pemerintah, utamanya karena dipromosikan oleh gerakan-gerakan agraria, aktivis-aktivis agraria, dan para sarjana yang menghendaki adanya alternatif atas kebijakan “tanah untuk pembangunan” yang begitu dominan saat itu.
Reformasi
Di pemerintahan SBY, sang presiden menunjuk Joyo Winoto sebagai Kepala BPN pada 2005. Selama periodenya, Reforma Agraria mulai kembali hidup dan diinternalisasi ke dalam proses-proses kebijakan di BPN, bahkan gagasan tersebut pada gilirannya dipromosikan oleh BPN sebagai kebijakan Presiden SBY.
BPN mengampanyekan suatu konsepsi baru land reform yang dinamakan “Reforma Agraria” dan berusaha mengombinasikan praktik-praktik kelembagaan BPN dengan usaha-usaha sinergis bersama organisasi-organisasi gerakan agraria, termasuk KPA dan SPP di Jawa Barat. Tetapi, SBY tidak mendukungnya secara penuh. Joyo Winoto mengaitkan Reforma Agraria dalam retorika Presiden SBY tentang “pro-growth, pro-job, dan pro-poor”. Tetapi, kemudian Joyo Winoto menghadapi rintangan dalam menerapkan kebijakan itu ketika tidak satu pun dari para menteri di bawah presiden mendukung reforma agraria yang dipromosikannya. Menteri Kehutanan menolak menyediakan 8,15 juta hektare lahan hutan negara dan tetap mempertahankan diri sebagai tuan taanh negara terbesar melalui penguasaan sekitar 70 persen wilayah Republik Indoensia dalam bentuk “Kawasan Hutan Negara”.
Menteri Pertanian juga menolak menyalurkan kredit serta alokasi prasarana dan sarana pertanian untruk mendukung petani peserta program land reform. Kementerian ini justru menjalankan skema baru untuk menggenjot produksi pangan, terutama beras dengan memfasilitasi perusahaan-perusahan raksasa untuk membuat perkebunan-perkebunan baru bagi produksi makanan dan energi. Salah satu aransemen yang kontroversial dan termasuk yang paling luas adalah Merauke Integrated Food and Energy Estate.
Sementara itu, Menteri Keuangan tidak mengizinkan BPN merancang atau mendanai suatu BLU khusus untuk menjalankan program itu.
Menyadari bahwa Presiden SBY tidak menggunakan kewenangannya atas ketiga menteri tersebut, Joyo Winoto memfokuskan praktik kelembagaan BPN pada legalisasi kepemilikan tanah yang disponsori oleh pemerintah, yang sesuai dnegan pendekatan World Bank dan Hernando de Soto, serta memungkinkan BPN mengklaim programnya ini sebagai bagian dari program-program kerakyatan yang menunjang keberhasilan pemerintahan Presiden SBY di akhir periode kepemimpinannya pada 2009.
Penelitian Noer Fauzi Rahman ini menunjukan bahwa Kepala BPN justru berpaling dari kebijakan redistributif tanah dan menggantinya dengan program legalisasi hak-hak tanah agar sesuai dengan kerangka kebijakan neoliberal. Selanjutnya, birokrasi BPN tidak lagi mengikutkan gerakan-gerakan agraria ke dalam negosiasi-negosiasi resmi untuk menentukan tanah-tanah mana saja yang disasar untuk legalisasi hak atas tanah, siapa saja yang menjadi peenrimanya, dan bagaimana tanah-tanah itu bisa cocok satu sama lain.
Apa yang diupayakan Joyo Winoto adalah skema legalisasi hak atas tanah melalui jalur “pemberian hak di atas tanah negara”. Sumber lain untuk “redistribusi tanah” adalah “tanah-tanah terlantar”, yakni tanah yang sudah diberikan hak oleh negara berupa Hak Milik, HGU, HGB, Hak Pakai, dan Hak Pengelolaan, atau dasar penguasaan atas tanah yang tidak diusahakan, tidak dipergunakan, atau tidak dimanfaatkan sesuai dengan keadaannya atau sifat dan tujuan pemberian hak atau dasar penguasaannya. Namun, hingga 2013, belum ada satu pun “tanah-tanah terlantar” yang telah ditetapkan itu dilanjutkan dengan SK pendayagunaan tanah terlantar. Salah satu hambatan hukumnya adalah belum adanya payung hukum untuk pelaksanaan Reforma Agraria. BPN memprakarsai pembuatan RPP Reforma Agraria namun tidak disetujui oleh presiden SBY untuk menjadi PP.
KPA dan SPP vs Perhutani
Sejak didirikan pada 1995, KPA telah melancarkan kritik terhadap kebijakan pemerintah tentang pengadaan tanah untuk pembangunan yang bermuara pada perampasan tanah di sebagian pedesaan Indonesia. KPA menyuarakan pentingnya kebijakan land reform yang baru dengan nama “pembaruan agraria”.
Sementara SPP terbentuk pada Januari 2000. Keberadaannya sebagai organisasi gerakan agraria terbesar di Jawa Barat disokong oleh para petani dan pemimpin petani di level desa, dan aktivis mahasiswa, pemuda, dan LSM di Garut, Tasikmalaya, dan Ciamis. SPP aktif dalam melancarkan okupasi-okupasi lahan perkebunan dan perhutanan serta kampanye melalui demonstrasi-demonstrasi massal. SPP memperlihatkan dirinya sebagai sekutu strategis Joyo Winoto dalam mengampanyekan Reforma Agraria. BPN ironisnya tidak tampak membantu SPP ketika SPP menjadi target OHL Lodaya pada 2008, sebagian karena BPN tidak punya wewenang apapun atas lahan-lahan hutan yang berada di bawah perum Perhutani. Wilayah itu secara aktual di bawah yurisdiksi Kemeterian Kehutanan.
Perhutani adalah salah satu penguasa tanah negara terluas di Jawa. Bekerja sama dengan Polda Jawa Barat dan dua LSM lingkungan, OHL Lodaya 2008 dimaksudkan sebagai kampanye untuk menghabisis okupasi tanah yang diorganisir oleh SPP. Kampanye ini diwarnai dengan penggunaan-penggunaan istilah yang mendelegitimasi SPP dalam mengokupasi lahan-lahan pertanian di dalam Kawasan Hutan Negara, seperti “organisasi yang berbahaya”, “pembalakan liar”, “penggarap liar”, dan lain-lain. Wacana dan operasi itu secara praktis membuat Perhutani memperoleh kembali kuasanya atas tanah-tanah okupasi itu dan berusaha membuat jera para pelaku okupasi. Beberapa pemimpin SPP dijebloskan ke penjara. Operasi ini berhasil memengaruhi masyarakat dengan klaim absolut bahwa lahan hutan di Jawa seharusnya dikecualikan dari program land reform.
Epilog
Joyo Winoto sendiri akhirnya diberhentikan oleh Presiden SBY sebagai Kepala BPN pada 2012. Dari awal, dukungan SBY pada kerja Joyo Winoto tidak pernah cukup. SBY tak berupaya menghentikan “egosektoralisme”—istilah untuk menyebut badan kementerian atau lembaga pemerintah yang hanya memperhatikan dan mengejewantahkan kegiatan-kegiatan dalam rangka kepentingannya sendiri saja sembari mengabaikan kepentingan kementerian dan lembaga lain—yang membuat tiga kementerian (kehutanan, keuangan, pertanian) tak mendukung program Reforma Agraria dari Joyo Winoto.
Pada akhirnya, otorisasi aransemen program Reforma Agraria merupakan kewenangan presiden. Alih-alih menuntaskan aransemen itu dengan menandatangani RPP Reforma Agraria yang diajukan BPN, Presiden SBY justru mengganti Joyo Winoto dengan Hendarman Supandji sebagai Kepala BPN.
Ragam spekulasi di media massa menghubungkan Joyo Winoto dengan kasus korupsi megaproyek pembangunan Wisma Atlet Hambalang senilai 2,5 triliun rupiah. Namun, Noer Fauzi Rahman menilai penggantian kepemimpinan BPN itu sebagai bentuk counterreform. Dalam sebuah pertemuan di Istana Negara, SBY bahkan sempat menyampaikan pada Joyo Winoto bahwa ia tidak berkenan Reforma Agraria dilanjutkan. Komisi II DPR juga tampak gencar menyebarkan pendapat bahwa Joyo Winoto memiliki performa kerja yang buruk di BPN.
Noer Fauzi Rachman melihat ada konteks lebih luas. Digantinya Joyo Winoto membuat lebih leluasanya jalan skema Masterplan Percepatan dan Perluasan Pembangunan Ekonomi Indonesia (MP3EI) yang dirancang secara regional untuk mereorganisasi ruang kepulauan Indonesia dan mewujudkan pasar bebas di Asia Tenggara dan Asia timur. Padahal pasar global bisa menjadi kekuatan pemaksa yang mampu mereorganisasi dan merekonstruksi ruang geografis pedesaan dan mengubah hubungan kepemilikan rakyat pedesaan dengan kekayaan alam, dan pada gilirannya menciptakan krisis sosial ekologis yang parah di Indonesia.
Hendarman Supandji sendiri sebagai kepala BPN yang baru sempat mengundang KPA dan memberitahu bahwa ia berniat membentuk tim kajian dan penataan perundang-undangan di BPN. Delegasi dari KPA kemudian menyampaikan pendapat bahwa kewenangan BPN dalam mengkaji undang-undang tidak bisa mengatasi permasalahan. Yang diperlukan adalah tindak lanjut dari Tap MPR nomor IX/MPR/2001 tentang Pembaruan Agraria dan Pengelolaan Sumber Daya Alam yang memberikan mandat dan arahan kebijakan pada presiden dan DPR. Ketetapan inilah yang menjadi dasar mengkaji ulang perundang-undangan yang tumpang tindih dan saling bertentangan.
*Oleh: Soni Triantoro. Sumber: menganga.wordpress.com – 23 Februari 2018.
*Rehal buku: Land Reform dan Gerakan Agraria Indonesia/ Noer Fauzi Rachman/ INSISTPress, 2017.
